Ekspertudvalg: Derfor vokser de sociale udgifter så meget

Hensynet til kommunernes økonomi skal have lov at fylde mere, når kommunerne tildeler hjælp på socialområdet. Det er, som vi fortalte fredag, blandt anbefalingerne i den første delrapport fra en ekspertgruppe under Socialministeriet, hvor Vive-professor Torben Tranæs er formand. 

Her følger en mere uddybende gennemgang af udvalgets pointer, som straks blev taget positivt imod af KL. 

Delrapporten har til formål at belyse, hvorfor udgifterne på socialområdet er steget så voldsomt, som tilfældet er. Senere analyser fra ekspertudvalget skal se nærmere på, hvordan de identificerede udfordringer kan løses.

Især botilbud koster

Eksperterne starter med at konstatere, at udgifterne til socialområdet er steget fra 53,1 mia. kr. i 2018 til 57,8 mia. kr. sidste år, uden at det har været politisk tilsigtet. På børne- og ungeområdet er udgifterne steget med 6 pct. over de fire år, mens de på voksenområdet er steget med 10 pct. i samme periode.

Det er langt overvejende botilbud, som driver stigningen på voksenområdet, og de højere udgifter kan ikke forklares med flere beboere, men med stigende udgifter pr. beboer. Stigningerne betyder, at kommunerne bliver nødt til at skære på andre velfærdsområder.

Selv om kommunerne i princippet har ret til at vurdere, hvad der er den nødvendige hjælp inden for lovgivningen, har de i praksis et meget snævert rum til at prioritere, konstaterer eksperterne. Lovgivning og tilsynsmyndigheder lader sjældent økonomi indgå som et hensyn, og krav fra Ankestyrelsen og andre tilsynsmyndigheder er nogle gange modstridende eller decideret uforenelige. Desuden er der stort forventningspres fra både borgere, pårørende og politikere.

Kommunerne begrænses også af Ankestyrelsens fortolkning af FN's Handicapkonvention, som kræver, at borgere med handicap så vidt muligt skal sitlles lige med andre borgere. Ekspertudvalget mener, at kommunerne skal understøttes i deres mulighed for at prioritere og fastsætte lokale serviceniveauer.

Svært at sikre effektiv drift

Ifølge rapporten står en række regler i vejen for, at kommunerne kan fastsætte lokale serviceniveauer og tage hensyn til økonomien.

En af dem er, at borgere som udgangspunkt har ret til at blive boende i et botilbud, også hvis de ikke længere tilhører målgruppen for botilbuddet. Det kan være dyrt for tilbuddet at tilpasse sig de nye behov, og det kan give problemer, hvis borgeren er til gene eller fare for de øvrige beboere. Familieretshuset kan give en kommune lov til at flytte en beboer, men det sker sjældent. 

En anden hindring er reglerne om magtanvendelse. I nogle tilfælde betyder reglerne, at der skal være personale til stede konstant, fordi man ikke må låse genstande inde, som en borger kan bruge til at gøre skade på sig selv. Reglerne hindrer mere effektiv drift og sikrer ikke altid den bedste løsning for borgeren, mener eksperterne. 

En tredje hindring er borgeres ret til at vælge et andet botilbud end det, kommunen tilbyder. Ankestyrelsens praksis er, at det alternative tilbud må være op til 25 pct. dyrere end kommunens tilbud, og dermed kan borgeren reelt vælge et højere serviceniveau end det, kommunen har vurderet tilstrækkeligt.

Som fjerde punkt nævner rapporten, at akuttilbud såsom forsorgshjem, herberger og kvindekrisecentre selv beslutter ind- og udskrivning af borgere og selv beregner taksterne ud fra sine omkostninger. På grund af kommunernes begrænsede styringsmuligheder refunderer staten 50 pct., men tilbuddene mangler et incitament til at sikre effektiv drift, fordi udgifterne dækkes uanset. Derfor tilpasses udbuddet ikke nødvendigvis behovet.

Markedet fungerer for dårligt

Eksperterne retter desuden en kritisk finger mod den grundlæggende idé om, at socialområdet skal fungere efter en markedslignende ramme, hvor konkurrence sikrer, at kommunerne i fællesskab sikrer det rette udbud af tilbud til borgerne.

Reel konkurrence udfordres nemlig af manglende mulighed for at flytte beboere uden deres samtykke, ligesom der er manglende gennemsigtighed og mulighed for at sammenligne pris og kvalitet på tværs af offentlige og private tilbud.

Desuden kræver et frit marked, at kommunerne kan købe pladser både af hinanden og af private og selvejende aktører. Imidlertid kniber det med at få etableret flere kommunale botilbud, fordi det indebærer en økonomisk risiko for en kommune at lave et tilbud målrettet borgere med meget specialiserede behov. Det kan bedre betale sig at vente på, at andre påtager sig opgaven, og derfor risikerer man, at der opstår mangel på tilbud og monopollignende tilstande.

Samtidig tæller det med i kommunernes anlægsramme, hvis de laver tilbud efter serviceloven, så de fx kan blive nødt til at udskyde daginstitutions- eller skolebyggeri. Derfor har kommuner et klart incitament til at lave nye tilbud efter almenboligloven, hvor de ikke tæller med i anlægsrammen, og hvor et alment boligselskab endda også bidrager til finansieringen. Beboere her er imidlertid beskyttet af lejeloven, og det indskrænker væsentligt kommunens styringsmulighed efterfølgende, konstaterer eksperterne.

Grundlæggende ændringer

Udvalget mener, at andre rammevilkår på socialområdet vil kunne give mere omsorg og et bedre liv til borgerne for de samme penge, og at kommunerne skal have mulighed for at prioritere på velfærdsområdet. Men det vil kræve grundlæggende ændringer.

De nødvendige ændringer vil være ekspertudvalgets fokus resten af året, bebudes det.

Men i første omgang kommer udvalget med 11 anbefalinger:

1. Øget mulighed for at fastsætte lokale serviceniveauer.
2. Ændring af servicelovens formålsbestemmelse.
3. Styrket interessentinddragelse og helhedsbetragtning i Ankestyrelsen.
4. Øget fleksibilitet i anvendelse af botilbud.
5. Revision af magtanvendelsesreglerne i serviceloven.
6. Eftersyn af tilsyn med sociale tilbud.
7. Indførelse af takstloft på områder med selvmøderprincip.
8. Indførelse af beløbsgrænse for alternative tilbud.
9. Styrke udbygningen af den kommunale botilbudskapacitet.
10. Nytænkning af reglerne om merudgiftsydelse.
11. Sikring af bedre viden og data

Hele rapporten kan findes her.